در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قبل از بازنگری، مجلس از شورای نگهبان پیروی می‌کرد؛ زیرا لوایحی که به نظر مجلس بر اساس مصالح و مقتضیات تصویب می‌شد به دلیل اعلام مخالفت آن با شرع مردود شناخته می‌شد.[1] این اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان بسیار اتفاق افتاد تا جایی که امام خمینی در مقطعی و با شرایطی آن قسمت از مصوّبات مجلس که مورد تأیید شورای نگهبان قرار نگرفته ولی بر اساس ضرورت و مصلحت بوده است را نافذ و معتبر خواند.[2] در نهایت برای حل این مشکل، امام خمینی(ره) در مورخه 17/11/1366 فرمان تشکیل «مجمع تشخیص مصلحت نظام» را صادر نمود.[3]
برای روشن شدن جایگاه فقهی و قانونی مجمع تشخیص مصلحت نظام، نیازمند نگاهی کوتاه به برخی کلمات کلیدی این موضوع است.
تعریف مصلحت
مصلحت از ریشه «صلاح» گرفته شده و صلاح ضدّ فساد است.[4] مثلاً وقتی گفته می‌شود: «فلان چیز صالح شد»؛ یعنی فسادش برطرف شد.
مقصود از مصلحت در اصطلاح فقه، تنها جلب منفعت و دفع ضرر دنیوی نیست، بلکه منظور حفظ مقاصد شرع است؛ مانند حفظ دین، نفس، عقل، مال و نسل.[5]
مصلحت از نظر دوام و استمرار به دو قسم، تقسیم می‌شود: مصلحت ثابت و مصلحت متغیّر. مصلحت ثابت، همیشگی است و با گذشت زمان، به قوّت خود باقی است. بنابر این، احکامی که بر این مصالح، مترتّب هستند نیز ثابت می‌باشند؛ مانند وجوب نماز که هر انسانی با وجود شرایط، مکلف به انجام آن است. اما مصلحت متغیّر می­تواند در بستر زمان و مکان و متناسب با آن دو تغییر ‌کند پس حکم آن نیز باید متغیر باشد.
امام صادق(ع) خطاب به یکی از اصحاب فرمود: «اگر امسال حدیث عامی را برایت گفتم و سال دیگر پیش من آمدی و خلاف آن حدیث را گفتم به کدام‌یک عمل می‌کنی»؟ صحابی گفت: به حدیث جدید. امام فرمود: «خدا تو را رحمت کند».[6] همان‌گونه که ملاحظه می‌شود امام حکم اخیر را نافذ می‌داند؛ چون با شرایط جدید گفته شده است؛ زیرا هر زمان و مکان از لحاظ عمل اقتضایی دارد که باید مورد توجه قرار گیرد.
اقسام احکام
سه نوع حکم قابل تصوّر است:
الف. حکم اوّلی: حکمی است که برای نفس موضوع ثابت شده است؛ مانند وجوب نماز و حرمت غصب. عناوین احکام اولیه، ثابت هستند و عوارض و پدیده‌هایی که موجب تغییر حکم می‌شوند در نظر گرفته نمی‌شوند. چنین عنوانی را «عنوان اوّلی» و حکم آن‌را «حکم اوّلی» می‌گویند.[7] این احکام که از جنبه ثابت انسانیت و چهره جاودانی بشریت مایه می‌گیرند بر اساس فطرت ثابت و تغییرناپذیر انسان تنظیم شده است که همگانی و همیشگی می‌باشد.
ب. حکم ثانوی: احکامی هستند که نه برای نفس موضوع از این جهت که موضوع است، ثابت شده، بلکه از آن جهت که عنوان جدیدی چون اضطرار به وجود آمده، این حکم نیز ثابت شده است؛ مانند خوردن گوشت مردار در حال اضطرار.
ج. احکام حکومتی: احکامی که حاکم شرع برای حفظ نظام و مصلحت جامعه قرار می‌دهد و تا زمانی که عنوان «مصلحت» به قوّت خود باقی است، حکم نیز ثابت می‌باشد. به دیگر سخن؛ احکام حکومتی موقّتی و تابع مصلحت است. احکام حکومتی بر اساس شرایط و ضرورت‌های ویژه هر جامعه، به منظور تأمین و رفع نیازهای متغیّر جامعه در چارچوب احکام الهی توسط فقیه و حاکم اسلامی جامع شرایط قرار داده می‌شود و مردم همان‌طور که از احکام الهی اطاعت می‌کنند، باید از مقررات و قوانین اسلامی نیز پیروی کنند.[8]
با عارض شدن عناوین ثانویه همچون ضرورت و اضطرار و مصلحت می‌توان از احکام اولیه شرع، موقّتاً دست برداشت و احکام ثانویه یا احکام حکومتى را جایگزین کرد؛ اینجا است که «مصلحت‌اندیشى» مجلس و «شرع‌اندیشى» شوراى نگهبان، در برابر هم قرار گرفته و ممکن است بُن‌بست قانون‌گذارى ایجاد شود.
راه­های رسیدن مصلحت
اکنون به چند راه رسیدن به مصلحت اشاره می‌کنیم:
1. عُرف: عرف، همان آداب و سننی است که میان مردم رایج است و ناشی از مصلحت­اندیشی فردی و اجتماعی آنان بوده و شارع نیز مخالفت خود را با آن اعلام نکرده است.[9]
2. بنای عقلا: عقلا از این جهت که «عاقل» هستند اگر بر چیزی به دلیل جلب مصلحت یا دفع مفسده هم­عقیده بوده و این توافقشان نیز مورد مخالفت شارع نباشد، نظرشان حجت شرعی دارد.
بنابر این، برداشت‌های بشری که با انگیزه حفظ مصالح عمومی ارائه گردد، اعتبار و ارزش دارد. و برای حفظ نظام و اجتناب از اختلال آن، لازم است بنای عقلا نیز مطلوب شارع باشد و به همین دلیل، در برخی مواقع، احکام ثانوی به جهت داشتن مصلحت قوی‌تر و حفظ نظام اجتماعی بشریّت بر احکام اوّلی حکومت دارند و هنگام تزاحم، مقدم‌اند. البته ممکن است تسامحاً به عرف، بنای عقلا نیز گفته ‌شود.[10]
3. قاعده «لا ضرر و لا حرج»: در اسلام ضرر دیدن و زیان رساندن به دیگران جعل نشده است: «لَا ضَرَرَ وَ لَا ضِرَارَ فِی الْإِسْلَام».[11]‏ و نیز خداوند حکم حرجی قرار نداده است: «ما یُریدُ اللَّهُ لِیَجْعَلَ عَلَیْکُمْ مِنْ حَرَج».[12]‏ پس در اسلام، احکامی که مستلزم عُسر و حرج شود، جعل نشده است؛[13] زیرا غرض از جعل احکام، ارائه برنامه زندگی و راهنمایی بشریت به سوى سعادت است که با سهولت، راه مقصد و هدف الهی را پیش گرفته و با التزام به اعمال شایسته به پیمودن آن ادامه دهند.
مصلحت در حکومت اسلامی
بر اساس شرع و قانون اساسی، ولی فقیه حق واگذاری برخی مسئولیت­ها به غیر را دارد. ولی فقیه چارچوب‌ها و خطوط کلی حرکت کشور را تعیین می‌کند و در تشخیص مصالح، نیاز به کارشناس و متخصص دارد؛ زیرا یک شخص در همه مسائل اقتصادی، نظامی و سیاسی نمی‌تواند وارد شده و بدون مشاوره اعمال نظر کند. بر این اساس، امام خمینی(ره)، تشخیص مصالح را به نهادهای کارشناس واگذار نمودند که از جمله، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است. تعیین شش تن از فقهای شورای نگهبان از وظایف رهبری است که وظیفه آنها، تطبیق مصوّبات مجلس با قانون اساسی و شرع است که مصالح کشور و اسلام نیز نباید فراموش شود. مجمع تشخیص مصلحت نیز در موارد اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان، نظر نهایی را اعلام می‌دارد که امام خمینی در ضمن فرمان تشکیل مجمع، اعلام داشتند: «حضرات آقایان توجه داشته باشند که مصلحت نظام از امور مهمه‌اى است که گاهى غفلت از آن موجب شکست اسلام عزیز می‌گردد. امروز جهان اسلام نظام جمهورى‏ اسلامى ایران را تابلوى تمام نماى حل معضلات خویش می‌دانند. مصلحت نظام و مردم از امور مهمه‌اى است که مقاومت در مقابل آن ممکن است اسلام پابرهنگان زمین را در زمان‌هاى دور و نزدیک زیر سؤال برد...».[14] بی‌گمان مبناى فقهى تأسیس مجمع را باید در اندیشه امام‏خمینى جُست که ضرورت ‏حفظ دین و نظام اسلامى را ضرورتى عقلى می‌دانست؛ ضرورتى که به هنگام تزاحم ‏با احکام ‏دیگر به ‏عنوان حکم اهم باید اجرا گردد.[15]
گفتنی است؛ تشخیص مصلحت به منظور حفظ نظام است و حفظ نظام به معنای حراست و پاسداری از اسلام است و نیز نظم دادن به نهادها و ساختارهای درون جامعه و ایجاد ارتباط معقول و منطقی میان ساختارها و مردم می‌باشد، ارمغان این نظم همان آرامش و امنیت جامعه است. امام خمینی در «کتاب البیع» می‌گوید: «اجرای احکام الهی جز با حفظ نظام امکان‌پذیر نیست تا هرج و مرج پیش نیاید. حفظ نظام از اوجب واجبات است و باید از اختلال و بهم ریختگی و تشتّت جامعه پرهیز نمود».[16] پس حفظ نظام به منظور اجرای احکام الهی است.
مهم‌ترین مصداق حفظ نظام، عدالت اجتماعی است که با روح شریعت سازگار است. امام علی(ع) می‌فرماید: «به راستى بهترین آرام بخش [دل و] دیده زمام‌داران گسترش و برقراری عدالت در کشور است».[17]
حفظ نظام منوط به مصلحت‌سنجی است و مصلحت به معنای حفظ مقاصد و اهداف شرع مقدس اسلام است. همان‌طور که احکام مبتنی بر مصلحت و مفسده بوده و تمام دستورات الهی بر مبنای این ملاکات صادر شده است. در سنّت پیامبر(ص) و سیره معصومان(ع) احکام حکومتی فراوانی داریم که بنا به مقتضیات زمان و مکان صادر شده و به منظور حفظ مصلحت می‌‌باشد.   
وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام
وظایف این مجمع را می‌توان به صورت زیر دسته‌بندی نمود:
الف. حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان طبق اصل 112: متن این اصل چنین است: «مجمع تشخیص مصلحت نظام براى تشخیص مصلحت در مواردى که مصوّبه مجلس شوراى اسلامى را شوراى نگهبان خلاف موازین شرع یا قانون اساسى بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراى نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در امورى که رهبرى به آنان ارجاع می‌دهد و سایر وظایفى که در این قانون ذکر شده است، به دستور رهبرى تشکیل می‌شود. اعضای ثابت و متغیّر این مجمع را مقام رهبری تعیین می‌نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضاء تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبرى خواهد رسید».
بر پایه این اصل از قانون اساسى، تشکیل مجمع به دستور رهبرى است و اعضا و ریاست آن از سوى ایشان تعیین می‌شود. از همین رو، مجمع را باید از نهادهاى وابسته به نهاد رهبرى تلقى کرد که قواى سه‌گانه مستقیماً در آن هیچ‌گونه دخالتى ندارند.[18]
ب. مشاوره در اموری که رهبر به آن ارجاع می‌دهد، که شامل مشاوره با رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام[19] و مشاوره با رهبری برای بازنگری قانون اساسی[20] است. منظور از سیاست‌های کلی نظام، خط مشی‌های فراگیر و سیاست‌ها و اهدافی است که بر اساس آن قوای سه‌گانه؛ دولت (قوه مجریه)، مجلس و قوه قضائیه تصمیم‌گیری می‌کنند. به دیگر سخن؛ سیاست‌های کلی به معنای خط مشی و اهداف در ابعاد اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و نظامی است.
ج. حلّ معضلات نظام که از راه عادی قابل حل نیست. [21] در این صورت، مقام رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت عمل می‌کند، به این صورت که؛ مجمع در معضلات نظام پس از کسب اجازه از رهبر، به تدوین قانون مربوط می‌پردازد و مصوّبات پس از تنفیذ رهبر قابل اجرا خواهد بود.
نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون‏گذارى ‏
یکى از مباحثى که همواره پس از تأسیس مجمع، محافل حقوقى و سیاسى با آن مواجه بوده و کانون تضارب آرا قرار گرفته، این است که این نهاد عالى مشورتى رهبر، چه نقشى در فرایند قانون‌گذارى دارد؟ و به عبارت دیگر، آیا اصولاً مجمع تشخیص مصلحت نظام حق قانون‌گذارى مستقل را دارد یا خیر؟
با استناد به دلایل زیر می‌توان گفت که مجمع تشخیص مصلحت نظام حق قانون‌گذاری مستقل را ندارد:
اولاً: از لحاظ قانونى، در هیچ‌یک از اصول قانون اساسى، نشانى از این‌که مجمع چنین مجوّزى داشته باشد به چشم نمی‌خورد.
ثانیاً: از لحاظ منشأ تأسیس، که در آن آمده: «مجمع تشخیص مصلحت نظام براى حل معضلات نظام و مشاوره با رهبرى به صورتى که قدرتى در عرض قواى دیگر نباشد ...»، در این دستور امام خمینی به مهم‌ترین وظایف مجمع تصریح کرده، بی آن‌که اشاره‌اى به اختیار قانون‌گذارى کرده باشد. علاوه بر این‌که دغدغه ایشان این بوده است که نباید مجمع در عرض قواى دیگر قرار گیرد تا شائبه قوّه چهارم بودن، ایجاد ننماید و طبعاً اگر قرار بود در ردیف سایر قوا مطرح شود، می‌بایست بیشتر از سایر قوا پهلو به پهلوى قوّه مقننه می‌زد و در قانون‌گذارى مداخله می‌کرد. اما این موارد مورد نفى صریح بنیان‏گذار مجمع قرار گرفت.[22]
اما گاهى در مقام حل اختلاف مجلس و شوراى نگهبان بر سر یک یا چند ماده از یک قانون، مجمع اقدام به تتمیم، اصلاح و تغییر یا حذف مواد دیگر می‌نماید. در ماده 28 آیین‌نامه داخلى مجمع تشخیص مصلحت نظام، (مصوّب 3/ 8/ 1376 مجمع و مؤیّد 5/ 9/ 1376 مقام معظم رهبرى) چنین آمده: «در موارد تعارض میان شوراى نگهبان و مجلس شوراى اسلامى، که منجر به اصلاح ماده یا مواد مورد اختلاف باشد، مجمع این اصلاحات را در حد ضرورت اعمال خواهد کرد».[23]
به نظر می‌رسد در ماده 29 این آیین‌نامه نیز مفاد ماده فوق، تکرار شده است؛ جز این‌که اخذ موافقت مقام معظم رهبرى براى چنین اصلاحى لازم شمرده شده است.[24] همچنین در ذیل ماده 187 آیین‌نامه داخلى مجلس در مورد فرایند گردش کار بین مجلس، شوراى نگهبان و مجمع آمده است: «مجمع موظّف است تنها در موارد اختلاف و دیگر موارد مربوط به آن اظهارنظر قطعى نموده و گزارش آن‌را جهت طى مراحل بعدى به رئیس مجلس اعلام نماید».[25]
روشن است که اقدام مجمع در این راستا از لحاظ حقوقى، قانون‌گذارى تلقى نمی‌شود؛ چرا که اگر چه موضوع بررسى مجمع، تشخیص مصلحت و حل اختلاف مجلس و شوراى نگهبان می‌باشد امّا نظر نهایى مجمع در این خصوص از سه فرض خارج نیست؛ یا مصوّبه مجمع، نظر مجلس را تأیید می‌کند، یا نظر شوراى نگهبان را و یا نظر ثالثى به عنوان مصلحت ارائه می‌کند. طبیعى است که ماده یا مواد مورد اختلاف دچار اصلاح، تغییر یا تتمیم شود که این امر هم اشکالى را به ذهن متبادر نمی‌سازد؛ چه این‌که مجمع، صلاحیت تشخیص مصلحت را دارد و الزامى بر تأیید نظر مجلس و شوراى نگهبان ندارد؛ بلکه ممکن است مصلحتى غیر از آنچه که مجلس به آن دست یافته بیندیشد.
اما باید به این مطلب هم توجه داشت که؛ مجمع تشخیص مصلحت بر اساس اصل یکصد و دهم قانون اساسی در رابطه با حل بعضی از معضلات نظام که از سوی مقام معظم رهبری ارجاع می‌گردد، اختیار قانون‌گذاری به صورت غیر مستقل را دارد و می‌تواند قوانینی را تتمیم و یا الحاق و یا تصویب نماید؛ زیرا در بند هشتم الحاقی به اصل یکصد و دهم عنوان «حل معضلات نظام» بدون ذکر مصادیق و به طور عام و کلی این اجازه را به مجمع تشخیص مصلحت می‌دهد که در هر موردی از اختیارات قوای سه‌گانه دخالت نموده و عبارت «از طریق عادی قابل حل نیست» راه را برای هرگونه گریز از نظام مقرر در قانون اساسی باز می‌گذارد. در واقع می‌توان گفت در این گونه موارد نیز مجمع تشخیص مصلحت به صورت مستقیم اقدام به قانون‌گذاری ننموده، بلکه مورد مشورت مقام رهبری قرار گرفته و نظر خود را اعلان نموده است؛ زیرا در واقع طبق بند 8 اصل یکصد و دهم قانون اساسی حل معضلات از اختیارات و وظایف مقام رهبری است که از طریق مجمع تشخیص مصلحت صورت می‌گیرد.[26]
نتیجه این‌که؛ وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام منحصر به حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان نیست، بلکه آنچه مربوط به مصالح مهم و کلان نظام نیز می‌تواند از طریق و مشاوره مقام رهبری اقدام به وضع و یا اصلاح قانونی نماید.

---